近日,清华大学国家金融研究院联合中国政法大学破产法与企业重组研究中心共同发布报告《加强破产法实施依法促进市场出清》(以下简称“报告”)指出,由于改革不到位,政府和国有企业往往以GDP和企业规模为考评标准,导致企业违背市场规律进行扩张。地方政府出于维稳和政绩考虑,不愿让“僵尸企业”进入破产程序,而是采取拖延观望的态度,长期用财政资金输血、提供优惠政策或政府信用背书的方式维持其“僵而不死”的状态。

报告认为,企业破产不仅会影响地方政府政绩,还可能给政府带来维稳压力。在考核压力和“稳定压倒一切”的压力下,地方政府往往会干预企业破产,对僵尸企业采取各种帮扶措施。这样形成了企业预算软约束的特征,企业一旦出现困难愿意找政府渡过难关,而不愿进行破产重整和破产清算。

报告进一步指出,出于地方保护主义,部分地方政府害怕税基流失,阻止外地企业兼并重组本地困境企业。在已有的企业债转股案例中,部分地方政府不但不履行剥离非经营性业务、分流人员的承诺,反而暗中助长一些企业私卖股权和转移企业资产的行为。

例如,在目前破产制度推行不畅的现实环境下,在2015年浙江省打击逃废债专项行动中,全省共立案1010起,先后抓获了在逃境外嫌疑人110名,这些犯罪嫌疑人,有些利用政府维稳的心态,绑架政府兜底,先跑路,待政府拿出政策后回来再继续经营。

对此,清华大学国家金融研究院院长吴晓灵提出,破产制度的切实推动和落实,都将有助于稳定企业家预期和情绪,为困境企业家提供应有的保护和处理机制,并且打击和抑制在企业困境和重组过程中所不应出现的不法行为。

在吴晓灵看来,依法实行企业破产重整和破产清算,能够培育社会法治理念,划清政府与市场的边界,让社会经济在法治的轨道上进行。然而,因监管失效、处罚不力和救济渠道欠缺等因素而产生的吊销、注销等行政手段与破产程序衔接不畅,大量企业该退不退的怪异现象,对信用经济的良性运转构成极大威胁。

“由于破产制度执行不畅,加上我国个人破产制度的缺失,不少陷入困境的企业家跑路消失与大量资本的不正常流出同时发生。僵尸企业长期占用信用资源,如果这类问题长期积累得不到及时关注和解决的话,金融机构资产负债表将无法顺利修复,这将直接和间接地导致金融体系的脆弱,从而为引发突发性的甚至大面积金融危机埋下隐患。”吴晓灵分析说。

报告建议,政府要按照法律和市场规律解决产能过剩和“僵尸企业”问题。在当前供给侧结构性改革的背景下,要坚定不移地减少过剩产能、处置“僵尸企业”。“去僵尸”要按照商业化原则来判断企业是否有生存能力,政府的主要职责是建立恰当的激励机制、创造相关利益方谈判的必要的条件、设立谈判的协调机制,而不是具体决定重组和谈判的结果。

报告还指出,对于失去生存能力的国有“僵尸企业”,政府应当充分运用出资人机制依法实施破产清算。对于非国有企业,应当由债权人判断企业是否有生存能力和挽救价值,政府要尊重债权人的决议,为企业重组或者破产清算创造必要的激励机制、谈判条件和协调机制。